山东省人民政府关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见

       鲁政发〔2019〕2号

       各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

       为进一步理顺省以下财政分配关系，引导各地加快新旧动能转换，促进经济高质量发展，推动全省基本公共服务均等化，经省委、省政府研究同意，现就深化省以下财政管理体制改革提出如下实施意见。

              一、总体要求

       （一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚决落实习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神，紧扣社会主要矛盾变化，按照建立现代财政制度要求，坚持高质量发展，进一步理顺省与市县财政收入划分体制，优化省以下财力分配格局；推进省与市县财政事权和支出责任划分改革，健全省对市县转移支付制度；深化省财政直管县体制改革，进一步加大对财政困难地区支持力度，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省与市县财政关系，为开创新时代现代化强省建设新局面提供有力支撑。

       （二）基本原则。一是优化财力配置。调节财力增量分配格局，在保障各地既有财力的基础上，促进新增财力在级次之间、地区之间合理配置，促进区域协调发展。二是明晰事权责任。建立基本公共服务领域财政事权与支出责任相匹配的财政体制，规范省与市县分担方式，兜牢民生底线。三是强化激励约束。完善财政分配政策，调动市县积极性，促进经济高质量发展。四是注重统筹兼顾。既与其他领域改革相互衔接，也为下一步贯彻中央财税改革留出空间，形成改革合力。

       二、完善省与市县财政收入划分体制

       （一）调整省与市县税收分成办法。除石油、电力、高速公路、铁路等省级保留跨区域经营特殊企业税收外，从2019年起，对市县增值税、企业所得税、个人所得税和资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税收入比2017年增长部分，省与市、省财政直接管理县（市，以下简称省财政直管县）按照20∶80的比例分成。其中，省级分成部分，执行中作为市县收入，属地征管、就地缴库，年终由市县通过体制结算上解省财政。

       （二）调整省级对青岛市财力集中政策。从2019年起，青岛市专项上解省财政资金增加到30亿元，并以此为基数，以后每年按青岛市当年财政收入增幅递增上解，重点用于对财力薄弱地区的转移支付，支持全省区域协调发展。

       三、深化基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革

       （一）合理划分基本公共服务领域省与市县财政事权。按照基本公共服务受益范围与政府管辖区域基本保持一致的原则，逐步规范基本公共服务领域省与市县财政事权划分。加强省级在实施经济调控、维护统一市场秩序、体现社会公平正义、保持全省经济社会稳定、推动区域协调发展、促进全省基本公共服务均等化等方面的财政事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由市县提供更方便有效的基本公共服务确定为市县的财政事权。对难以明确区分受益范围、但有公共需求且有利于促进全省经济社会协调发展的公共服务，逐步明确为省与市县共同财政事权。

       （二）将重大基本公共服务事项首先列为省与市县共同财政事权。根据《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）要求，将涉及群众基本生活和发展需要、以人员或家庭为补助对象或分配依据、省与市县共担支出责任、需要优先和重点保障的教育、医疗、养老等八大类17项重大基本公共服务，首先列入省与市县共同财政事权范围（见附件1），加大保障力度。基本公共服务领域共同财政事权范围，今后根据国家改革要求和我省经济社会发展情况相应进行调整。在严格落实基本公共服务保障国家基础标准的前提下，由省级按规定统一制定全省基本公共服务保障标准。各市可因地制宜制定高于全省统一标准的地区标准，并事先按程序报省级备案后执行，高出部分所需资金自行负担。

       （三）规范基本公共服务领域省与市县共同财政事权的支出责任分担方式。进一步明确细化17项基本公共服务分级保障责任，具体分为三类：第一类，包括义务教育公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障10个事项，实行省级分档分担办法。省级对16市（不含青岛市）补助比例分为40%、50%、60%、70%、80%五档，对省财政直管县分为70%、80%、90%三档（见附件2）。第二类，包括免费提供教科书、受灾人员救助2个事项，暂按现行政策执行。第三类，包括基本公共就业服务、医疗救助、困难群众救助、残疾人服务、城乡保障性安居工程5个事项，省级分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。

       四、改革完善省对市县转移支付制度

       （一）实施支持新旧动能转换重大工程财政体制激励政策。2018-2020年，建立与新旧动能转换成效挂钩的转移支付分配机制，根据各市经济运行质量效益、创新驱动发展、对外开放、生态环保、旧动能淘汰、安全生产等新旧动能转换重点指标完成情况，予以分档奖励。建立财政收入结构优化奖励机制，对税收比重提高幅度、主体税收比重和财政收入增幅达到一定要求的市，给予奖励。建立高新技术企业税收增长奖励机制，对高新技术企业缴纳增值税、企业所得税增量部分，按一定比例奖励所在市。建立重点园区“亩均税收”领跑者激励机制，对《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》确定的重点园区，开展以“亩均税收”为主的税收贡献评价，依据评价结果实施分档激励。建立“飞地”项目税收利益分享机制，对省内各级政府引导的企业跨区域投资建设重大产业项目，打破行政区域界限，实行项目转出地与转入地主体税收共享。建立绩效评价与预算安排挂钩机制，积极推进重大政策和重点项目事前绩效评估，开展绩效监控和评价，做到“花钱必问效，无效必问责”。以上政策，到期后根据政策实施效果进行调整。

       （二）完善省对财政困难地区的转移支付制度。省级因提高税收分成比例新增的财力，用于增加县级基本财力保障机制资金规模，并按照“保基本、补缺口”的原则，加大对财政困难县（市、区）的补助力度。建立均衡性转移支付稳定增长机制，促进地区间财力均衡。

       （三）创新完善生态文明建设财政奖补机制。为强化市县环境保护责任，从2019年起，根据化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项主要污染物年排放总量，对东、中、西部地区分别按每吨800元、600元、400元的标准（氨氮按每百公斤），向各市（含青岛市）政府征收主要污染物排放调节基金，以后年度逐步提高征收标准。省级所收取的调节基金，统筹用于建立大气、水、节能减排奖惩机制和重点生态功能区、自然保护区生态补偿制度，大力促进生态文明建设。具体办法由省财政厅会同省生态环境厅制定。

       （四）完善市县财政增收激励约束机制。为鼓励市县振兴实体经济，2019-2020年，实施增值税增收激励政策，对省级因体制改革从市县集中的增值税增量收入给予全额返还，促进经济转型升级。实施市县税收增长约束政策，提高财政收入质量。

       五、深化省财政直管县体制改革

       （一）扩大省财政直管县范围。按照优先突破薄弱县、兼顾区域一体化发展的原则，调整和扩大省财政直管县范围（见附件3）。省级财政在财政收支划分、转移支付、政府债务限额、资金往来、预决算、年终体制结算等方面，与省财政直管县直接建立业务往来关系。加强对省财政直管县分类绩效评价，提升县乡财政管理水平。结合全面扩权强县改革，制定实施支持县域经济发展、激发县域发展活力的财政政策措施。

       （二）健全省市共同帮扶省财政直管县机制。强化市级统筹县域发展的责任，将市级对所辖省财政直管县帮扶情况，作为各市财政管理绩效考核的重要内容，并与省级转移支付分配挂钩。省财政根据市级以自有财力安排省财政直管县的补助资金数额，对东、中、西部地区分别按10%、20%、30%的比例给予奖励。省级奖励资金，应统筹用于支持省财政直管县发展。

       六、工作要求

       深化省以下财政管理体制改革，是推动我省财税领域制度创新、加快构建现代财政制度的重要举措，对于推动全省区域协调发展、促进新旧动能转换、实现经济高质量发展具有重要意义。各级党委、政府要从大局出发，进一步提高政治站位，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，认真履职尽责，确保改革后新体制平稳运行。省直有关部门要积极发挥职能作用，加强协作配合，共同推进改革落实。省财政部门要发挥牵头作用，加强统筹协调，周密安排部署，精心组织实施，做好工作衔接，为改革顺利实施提供坚实保障。

       以上意见自2019年1月1日起施行，具体实施细则由省财政厅制定。

       抄送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省监委，省法院，省检察院。各民主党派省委，省工商联。

       山东省人民政府办公厅2019年1月1日印发